嘉定区财政改革与发展“十三五”规划

“十三五”时期,是嘉定区适应新常态,引领产业转型、加强产城融合和城乡一体化,构建城市建设新格局的关键时期;也是继续深化财政体制机制改革,加快建立现代财政制度、改进预算管理和预算控制的关键时期。为充分体现区委、区政府对未来五年财政改革发展的思路,突出规划的战略性、导向性和操作性,相应确定“十三五”时期财政改革与发展规划。

一、“十二五”时期嘉定区财政改革与发展回顾

(一)“十二五”期间主要指标完成情况

“十二五”时期是嘉定区加快经济发展方式转变,优化产业结构,推进城市化进程,提升城市综合竞争力的关键时期,也是财政继续深化体制机制改革、加快公共财政体系建设的关键时期。在区委、区政府的正确领导下,在区人大及其常委会的有力监督支持下,嘉定区财政改革与发展“十二五”规划的主要目标均顺利实现,其中:2011年至2015年嘉定区财政总收入3288.23亿元,年均增长率为11.70%,实现了10%的年均增长目标;“十二五”期间地方财政收入合计733.22亿元,财政支出合计962.38亿元,年均增长率分别为15.62%和21.30%,顺利实现了8%和8.1%的年均增长目标。“十二五”期间土地出让收入规模合计465.86亿元,实现了期初设置的目标;政府投融资规模合计366.4亿元,年均增长率为4.66%,控制在年均增长7.5%的目标之内。

表1  “十二五”期间财政主要指标完成一览表

指标

目标

实际完成情况

是否完成

财政总收入年均增长

10.00%

11.70%

地方财政收入年均增长

8.00%

15.62%

财政支出年均增长

8.10%

21.30%

土地出让收入规模

442亿元至736亿元

465.86亿元

政府投融资规模年均增长

≤7.50%

4.66%

(二)财政收入稳健增长、结构不断优化

一般公共预算收入稳健增长。“十二五”期间,嘉定区经济快速成长,产业结构不断优化,一般公共预算收入规模持续快速增长,年均增幅为15.62%,累计实现一般公共预算收入733.22亿元,较“十一五”期间增加430.98亿元,增长142.60%。

一般公共预算收入结构不断优化。“十二五”期间嘉定区一般公共预算收入结构不断优化,其中:第二产业贡献的财政收入比重由2011年的32.38%降为2015年的31.45%,第三产业贡献的收入比重由2011年的62.47%升至2015年的62.95%;非税收入的比重保持相对稳定,五年平均为4.23%。

区镇两级财力不断增强。“十二五”期间嘉定区经济持续发展,两级政府财力不断增强。2011年区镇两级一般公共预算收入分别为39.10亿元和67.98亿元,二者比重分别为36.52%和63.48%。2015年区镇两级一般公共预算收入分别为65.96亿元和125.39亿元,二者比重分别为34.47%和65.53%。

(三)财政支出保障力度不断加强、民生类支出不断提高

财政支出规模持续增长。2011年一般公共预算支出为137.32亿元,增速为21.69%。至2015年一般公共预算支出规模达到297.24亿元,期间累计增幅116.47%,年度平均增幅为21.30%,超过“十二五”年均8.1%的增幅目标。期间一般公共预算支出总规模达到962.38亿元,较“十一五”总支出增加514.36亿元,增长114.81%。

民生投入比重不断提高,重点支出保障力度强。2011年行政运行、民生投入、城市基础设施建设和支持经济发展比重分别为9%、36%、36%和19%。民生投入比重近年逐步提高,2012年、2013年和2014年分别为41%、67%和68%,2015年为78%。重点财政支出项目比重得到了保障,教育、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、城乡社区四项支出2011年支出金额分别为17.71 亿元、13.55亿元、6.94亿元、35.29亿元。2015年该四项支出金额分别为28.71亿元、23.11亿元、16.18亿元、123.45亿元,期间增幅分别为62.08%、70.58%、133.08%、249.83%。教育、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、城乡社区四项支出的比重累计占2011年一般公共预算支出的53.52%。该四项支出在2015年占一般公共预算支出的比重为64.41%。

(四)财政体制日趋完善

1.财政管理体制不断完善

进一步加强了街镇财政管理。2011年根据市与区财税管理体制改革的精神,在区与镇财政管理体制保持基本稳定,区与镇两级财政收入和财力比重保持基本稳定的前提下,完善“税收属地征管、地方税收分享”的区与镇财政管理体制。乡镇财政性资金监管平台上线,建成市、区、乡镇三级贯通的乡镇财政性资金管理平台。建立了预算责任机制,统一预算单位设置标准、级次及隶属关系,明确职责分工,提高预算编制的规范性和准确性;对街镇在制度建设、人均财力、债务管理、公共服务水平等方面进行了全面考核,并制定了街镇预算管理考核细则。根据街道职能定位和履行的政府职能,将街道作为区政府派出机构,街道所需经费支出由区级财政全额保障。

加大财政转移支付力度。“十二五”期间嘉定区不断加大转移支付力度,提高一般性转移支付比重,缩小各街镇公共支出财力保障差异,满足公共支出最低需求,促进全区经济和社会各项事业均衡、协调发展。财政转移支付保障内容主要包括差别财政体制补助、经济欠发达村补助、养老人员社会保障、土地流转农民补贴、社区建设经费补助、“乡财县管”奖励、环卫绿化经费补贴、职工职业培训补助资金及部分财力相对较弱的街镇财力补助。2015年区对街镇转移支付规模达到18.72亿元,比上年增加6.74亿元。

2.预算管理制度不断健全

试编国有资本经营预算。2012年起,嘉定区开始实行国有资本经营预算的试编工作,将政府所有收支全部纳入预算管理,全面反映政府收支总量、结构和管理活动。按照市财政局的统一要求,加强与嘉定区国有资产管理部门的沟通,完善国有资本经营预算制度,制定嘉定区国有资本经营预算管理办法、国有资本收益收缴办法,进一步加强了嘉定区国有资本经营收支的管理。

深化部门预算管理。制订了《嘉定区区级预算管理办法》、《嘉定区区级部门预算基本支出预算编制实施细则》、《嘉定区区级部门预算项目支出预算编制实施细则》、《嘉定区区级部门预算执行管理细则》、《关于调整区本级预算单位公用经费保障标准的通知》和《嘉定区区级行政单位通用办公设备家具配置标准(试行)》等一系列部门预算管理的规范性文件。结合嘉定区财政保障能力和各预算单位实际工作需要,完善经费保障机制,细化预算支出定额标准,为进一步深化预算管理改革、提高预算编制的科学性和规范性提供依据。

有序推进国库管理制度改革,试编政府综合财务报告。按照“分步实施,稳妥有序”原则,嘉定区制定《嘉定区推行公务卡制度改革方案》和《嘉定区公务卡制度改革暂行管理办法》,分步完成了区本级、街镇公务卡制度改革工作,并逐步探索公务卡强制目录管理,全面规范公务卡支出,有效减少现金支出。“十二五”期间制定《嘉定区深化国库单一账户制度改革方案》和《嘉定区国库单一账户制度改革实施细则》,开展市与区县国库现金管理联动工作,委托市局代为实施国库现金管理,有效提高国库资金保值增值。2013年,嘉定区被确定为政府综合财务报告的试编区县。结合嘉定区实际情况,从明确填报范围、内容、口径和报表的报送时间节点等方面推进政府综合财务报告的试编工作。

强化政府采购监管。运用上海市政府采购信息管理平台电子招投标系统,实现采购流程和结果全公开、全透明,同时及时转变工作职能实行多元化监管,一是将集中采购机构以外的采购代理机构纳入监管范围;二是建立重要项目的招标文件预审机制;三是探索政府采购绩效评价工作;四是扩大规模化采购范围。

3.强化财政监督

加强财政监督检查。“十二五”期间不断拓展监督范围,街镇财政性资金监管平台建设不断完善,嘉定区财政局开发了乡镇财政性资金监管平台,对街镇预算单位的设置进行梳理整合。结合年度财政监督检查计划,开展了中央、市、区财政专项资金检查、区级行政单位全面财政财务检查、会计信息质量、内部控制建设检查,委托中介机构开展部门决算年报审计监督;为贯彻中央八项规定,对各单位“三公经费”、会议费、培训费、差旅费的预算安排、使用支出情况进行了全面的重点检查。“十二五”期间受理各类案件19件,处罚金额8.7万元。

推进预算绩效管理。研究制定《关于进一步加强财政支出绩效评价管理的意见》,出台《嘉定区财政支出绩效评价聘用第三方评价机构管理暂行办法》、《嘉定区财政局预算绩效管理内部工作规程》等文件,为深入推进绩效管理工作提供良好的制度保障。2012年至2015年共对263项目实施绩效评价,其中前评价项目135个,跟踪评价项目47个,后评价81个。

推进财政信息公开。研究制定了《嘉定区财政信息公开管理办法(试行)》和《嘉定区区级部门预算和财政专项资金公开工作指导意见》。向社会公开经人大审议通过的政府预算、决算报告及预算、决算表,每月发布财政收支执行情况。下发了“三公经费”公开实施办法,实施“三公经费”预决算向社会公开。同时充分运用信息化手段把预算基础信息和项目库做实、做细,全面反映预算编制的来龙去脉,实现基础数据库、项目库、预算编审三大模块的一体化运行。

财政经费长效管理机制基本建立。加强和规范“三公经费”管理,先后出台了《嘉定区差旅费管理办法》、《嘉定区会议费管理办法》、《嘉定区机关培训费管理办法》,将三项经费纳入部门预算管理,实行预算指标单列,同时制定定额标准,严格报销和支付管理并建立公示和年度报告制度。

二、“十三五”时期财政改革与发展的总体思路

(一)发展环境

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段,是加快全面深化改革、加快经济发展方式转变的关键时期。这一时期,我国处在经济增长从高速到中高速的增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的阶段,进入到经济建设和发展的新常态。“十三五”时期上海将积极贯彻党中央、国务院的部署,到2020年基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心和社会主义现代化国际大都市,与此同时,实现科创中心建设的第一阶段目标。“十三五”时期也是上海完成自贸区建设、行政管理体制改革的重要时期,是建设与世界接轨的国际化、法制化营商环境的国家战略任务的重要时期。

“十三五”时期是嘉定区建设具有综合竞争力的现代化新型城市的重要时期。“十三五”期间,嘉定区将延续“四大板块”和“一核两翼”战略布局,坚持产业转型发展、城市品质发展、社会和谐发展方向,将在社会治理体制、文化发展体制、创新城市建设等方面做进一步深入改革。积极推进“科技嘉定”、“汽车嘉定”、“教化嘉定”、“健康嘉定”的建设。初步建成创新创业创效的上海科技创新中心重要功能承载区,基本形成高端特色协调的现代产业体系,全面构建人文智慧统筹的城乡一体发展格局,初步建立宜业宜居宜人的可持续发展环境。到“十三五”期末,基本形成相对独立完善、配套齐全的现代化新型城市框架,成为引领郊区发展的样板和上海全球城市的核心组团。

(二)指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,围绕“四个全面”战略任务。始终以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领,服务于上海实现基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市、形成全球科技创新中心基本框架的奋斗目标。着眼于新常态下嘉定区现代化新型城市建设,积极发挥财政政策促进经济社会发展的调控作用。

(三)基本原则

1.明确定位,发挥财政与市场双重作用。发挥公共财政的公益性作用,发挥市场在资源配置中的决定性作用,切实转变政府职能,更好地发挥政府的作用。明确财政定位,强化财政作为国家治理的基础和支柱作用,强化财政作为提升国家和地方治理能力的工具作用。

2.民生优先,更加注重社会均衡和城市发展。充分发挥财政在民生方面的保障作用,进一步调整优化支出结构,不断提高民生保障、基本公共服务、科技创新、城市发展等领域的财政支出比重,提高财政资金的使用效益,推动区域城市健康发展,奋力开创嘉定区现代化新型城市建设新局面。

3.统筹兼顾,突出财政改革发展战略重点。充分发挥财政改革作为整体改革的突破口和基础支撑作用,统筹推进其他改革,在实施中突出财政改革发展的战略重点。完善政府预算体系,健全透明预算制度。改进预算控制方式,建立跨年度预算平衡机制。规范嘉定区政府债务管理,严控债务风险。完善转移支付制度,推进嘉定区基本公共服务均等化。坚持厉行节约,硬化预算支出约束。改进预算管理制度、加快建立全面规范、公开透明的符合嘉定区实际的现代预算制度,建立事权和支出责任相适应的财政体制。

4.完善监督、提升财政资金使用效益。完善预算的行政监督、人大监督和社会监督,依法理财,促进财政收支公开透明。遵循全面规范、公开透明的现代预算制度要求,按照法制要求,将公开透明贯穿预算改革和管理的全过程,充分利用行政监督和人大监督,提升财政资金使用效益。

(四)主要目标

着力实施有利于推动科学发展,加快转变经济发展方式和经济结构调整,实现有质量有效益可持续的发展的政策措施。继续优化支出结构,更加注重改善民生,保持社会和谐稳定。实行全口径预决算管理,健全一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算体系,提升财政保障能力。

优化事权与支出责任的划分,优化预算执行,科学控制地方债务风险,进一步加强财政科学化精细化管理,坚持依法理财,强化科学理财,促进财政的时代性、规律性、创造性。

主动适应经济发展“新常态”,大力实施创新驱动发展战略,以改革创新精神打造发展新优势,奋力开创嘉定区现代化新型城市建设新局面。推动经济发展从对资源要素的依赖转向以科技创新为驱动的转变,实现从粗放追求速度规模的数量型增长,转向集约追求结构优化、效益优先的质量型发展。

(五)主要指标

根据对“十三五”期间宏观经济形势分析,结合嘉定区“十二五”期间财政收支总体情况,综合分析财政收入增长趋势,结合财政管理体制改革要求,按稳健原则,“十三五”时期具体的财政收支预期目标为:财政总收入与经济增长保持同步,地方一般公共预算收入年递增8-10%;按“量入而出,收支平衡”的原则,一般公共预算支出与收入增长保持均衡。政府性基金预算收支规模与“十二五”期间持平,力增有所增长。国有资本收益上缴一般公共预算收入的比例逐步提高,到2020年提到30%;国有资本经营预算调入一般公共预算的比例逐年提高。政府负有偿还责任债务的债务率控制在警戒线以下。

三、“十三五”时期财政改革与发展的主要任务

(一)稳步推进区镇两级财政管理体制改革

财政管理体制改革是继分税制改革后财税体制改革的重点和难点,区镇两级财政管理体制是地方财政管理改革中的焦点,其主要的关注点在于事权与支出责任的划分,转移支付与基本公共服务均等化,完善街镇财力保障机制等方面。

1.完善事权与支出责任划分,优化区与街镇两级财政体制。探索建立事权和支出责任相适应的制度。遵循政府治理规律和中央改革要求,合理区分区及街镇政府职能职责,实现权力责任统一。合理界定区镇两级政府的事权范围,以及与之相匹配的支出责任,适当加大区级财政的统筹能力。研究制定区级统筹的公共服务事项目录,按照“财随事转”的原则,稳妥推进区镇财力分配体制调整。建立完善的镇级政府公共服务资金保障机制,进一步完善街道剥离招商职能后公共服务的财政承担机制。

2.优化转移支付制度,落实基本公共服务均等化。基本公共服务均等化有助于促进统一市场形成,使生产要素能够在利益的引导下,按照市场规律在地区间流动,以达到优化资源配置的目的,促进嘉定区经济与社会以及嘉定区各街镇之间协调发展。一般性转移支付是实现基本公共服务均等化的有效途径。在明晰两级政府事权与支出责任的基础上,整合规范现有专项转移支付项目,严控新增专项转移支付项目和规模,防止专项转移支付产生的低效率和责任转嫁,增加一般性转移支付规模和比重,加大对经济基础较弱,经济发展水平较低街镇的转移支付力度。凡按人均等客观指标测算的专项转移支付资金原则上改由定向一般性转移支付下达。

3.完善街道财力保障机制,完善税收属地征管。贯彻落实《嘉定区深化街道体制改革的实施方案》,确保街道体制改革的顺利实施,全面取消街道招商引资职能,制定和落实街道经费支出保障方案,根据街道职能定位和履行的政府职能,落实街道作为区政府派出机构的定位,在理清街道事权的基础上,落实区级财政对街道所需经费支出的保障。落实《关于街道经费支出保障的实施意见》,明确街道预算管理办法,进一步梳理事权及街道履行的管理和服务职能。进一步完善“税收属地征管、地方税收分享”的区与镇财政管理体制。

(二)深入贯彻落实《预算法》,进一步加强预算执行

1.建立健全完善的政府全口径预算管理体系。实行公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保险基金预算有效衔接的全口径预算管理体系。建立完善政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹机制。建立政府性基金调入公共财政预算统筹使用机制;国有资本逐步提高经营预算调入一般公共预算的比例,到2020年达到30%。

2.探索建立跨年度预算平衡机制。改进现行单一年度预算平衡机制,在财政预算编制、执行等环节,建立健全跨年度的、合理的平衡机制。公共预算执行中的超收收入用于化解政府性债务或补充预算稳定调节基金,纳入以后年度预算统筹安排使用;短收按程序通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。

3.开展中期预算研究和试点。推行中期财政规划管理改革,开展中期预算研究和试点。加强对现行政策下嘉定区财政收支情况的预测,强化对嘉定区现行财政收支政策问题的分析,制定财政收支政策改革方案,测算中期财政规划改革后财政收支情况。在中期财政规划管理改革基础上,在嘉定区逐步开展中期预算研究和试点工作。

4.完善部门预算管理。完善部门预算管理制度,修订和完善部门预算编制的规范性制度文件。规范预算编制的程序,明确区财政、预算单位、协同理财部门的管理职责,注重预算编制与执行的衔接,提高预算编制的科学性,同时完善项目管理,对纳入部门预算的项目进行分类管理,健全预算编制的审核制度。部门预算逐步完善项目支出定额标准体系,实现项目预算滚动管理。

5.深化国库单一账户制度改革。深化完善国库单一账户制度改革。开展国库集中支付业务电子化管理改革,严格落实市财政局有关要求,规范嘉定区国库集中支付业务电子化管理,建立标准化电子支付管理体系。逐步扩大授权支付的范围,使直接支付与授权支付有机结合,加快资金拨付进度,进一步发挥国库在科学理财、库款管理方面的作用。

6.强化预算执行。强化按预算、按用款计划、按项目进度和按规定程序办理财政资金支付的制度执行。规范预算调整,加强用款计划管理,切实增强预算执行的均衡性和预算资金的到位率,完善按当年预算执行进度核减下年预算的措施。建立健全预算支出责任制度,督促各部门强化预算执行管理,加强部门结余资金管理,进一步盘活财政存量资金。完善基本支出的管理与监督。完善“三公经费”、会议费、差旅费和培训费管理、使用等方面的配套制度,研究制定四类费用的基本支出定额标准体系,制定详细的、切合嘉定区实际的、科学可行的预算定额和标准,明确四类费用中每项支出的具体核算口径,严格界定统一的开支范围,规范使用条件和程序,加强经费预算绩效评价,确保支出的必要性和经济性。

7.健全行政事业单位国有资产管理。健全资产管理与预算管理相结合、资产管理与财务管理相结合、实物管理与价值管理相结合的管理机制,规范资产配置、资产使用、资产处置,实施行政事业单位国有资产清查核实工作、事业单位产权登记制度,督促预算单位建立资产管理使用责任制,促进国有资产合理配置,提高国有资产使用效益,保障国有资产的安全和完整。拓展资产管理系统应用,向街镇延伸,逐步规范街镇行政事业单位国有资产管理。

(三)细化政府采购监督管理,大力推进政府购买服务

1.细化政府采购监督管理,加强政府采购管理工作。加强对嘉定区政府采购代理机构监督管理,提高政府采购的工作质量和效率。各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体,负责本部门、本单位的预算执行,并对执行结果负责,财政部门加强对各部门单位的政府采购监管。贯彻落实政府采购法实施条例,确定采购需求标准、流程标准、采购文本标准。严格执行公开透明的政府采购信息披露制度。建立完善政府采购平台,并进一步提高街镇政府采购的信息化、规范化和有效性。加强数据库、项目库、预算编审三大模块监管,对项目招标文件进行专家评审并参与评标。实行特邀监察员监标制度。

2.大力推进政府购买服务工作。贯彻落实十八届三中全会精神,推进政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买。到2020年,基本建立比较完善的区级政府向社会力量购买服务制度。扩大政府购买服务的集中采购,加强招标管理。聚焦重点领域,加大民生类、公益性政府购买服务。加强需求调查,完善评估机制。

(四)加强地方政府性债务限额管理、控制财政风险。

1.研究制定嘉定区地方政府性债务的管理办法,转变嘉定区政府债务管理方式。加强地方政府性债务的管理关系到地方经济安全和稳定。深入开展嘉定区地方政府性债务的清查统计工作。加强存量资金盘活管理,强化投融资平台管理,促进投融资委员会办公室向政府投资管理委员会的转变。加强嘉定区政府或有债务监管,规范地方政府举债程序和资金用途,将地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理,将一般债务收支纳入一般公共预算管理,专项债务收支纳入政府性基金预算管理,政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。本区根据市政府下达的政府债务限额,根据债务风险、财力状况等因素提出本区的政府债务限额,经区政府同意,报区人大常委会审批同意后执行。政府举债规模不得突破批准的限额。

2.建立嘉定区政府性债务风险预警机制。健全债务风险应急处置机制,完善嘉定区债务报告和公开制度,建立考核问责机制,强化债权人约束。将存量债务纳入预算管理,积极降低存量债务利息负担,妥善偿还存量债务,确保在建项目后续融资。

3.推进政府综合财务报告试编工作。积极配合市财政局做好财务报告整体架构设计,全面推进嘉定区及街镇政府综合财务报告试编工作,建立完善全区政府综合财务报告编制管理制度。结合本区实际细化制定本区政府财务报告编制细则,研究完善政府部门财务报告和政府综合财务报告合并办法,加快形成多层次、全覆盖的本区政府财务报告制度体系。建立健全政府财务报告审计和公开机制。建立健全政府财务报告分析应用体系,以政府财务报告反映的信息为基础,采用科学方法,系统分析政府的财务状况、运行成本和财政中长期可持续发展水平。充分利用政府财务报告反映的信息,识别和管理财政风险,更好地加强政府预算、资产和绩效管理,并将政府财务状况作为评价政府受托责任履行情况的重要指标。

4.积极推进PPP及财政部示范项目工作。加强项目识别管理,科学选择PPP项目,合理区分社会资本发起和政府发起。规范项目评估论证,制定项目年度和中期开发计划。从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,开展财政承受能力论证。优选项目运作方式。细化完善项目合同文本,确定项目边界条件。完善项目执行中的各项工作,做好项目移交工作。组织有关部门对嘉定区PPP项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价。

(五)稳步推进预算绩效管理改革

1.完善预算绩效管理的制度建设,规范绩效评价工作。一是探索预算绩效管理的法规建设,明确嘉定区预算绩效管理的发展方向、基本目标、工作任务和主要内容。二是修订和完善管理制度,从组织管理、绩效目标管理、绩效跟踪管理、绩效后评价管理、结果应用等方面规范嘉定区的预算绩效管理工作。三是对预算绩效管理工作进行探索,推动部门整体支出绩效评价和政策评价。四是规范市场、培育优质的第三方评价机构,加强业务培训,监督履约质量,推进第三方评价机构成长。五是建立绩效评价专家库,依托专家队伍,提升绩效评价工作质量。六是深入推进街镇预算绩效工作,推进预算绩效管理信息化建设。七是建立项目绩效评审制度,完善项目库制度。

2.强化绩效目标管理,加强绩效评价结果的应用、夯实全过程的预算绩效管理。逐年扩大绩效目标管理范围,进一步完善绩效目标审核,逐步扩大绩效评价范围。将绩效评价结果运用到预算编制中,实现绩效评价与预算安排的有机结合。加强绩效评价结果的应用,将绩效评价结果运用到日常预算管理中,研究建立绩效评价结果报告和反馈机制,研究制定评价结果应用分步骤管理办法。

3.扩大部门整体支出绩效评价的试点范围,开展财政政策评价,选择部分行业,逐步建立分类分行业的指标库。在部门整体支出绩效评价试点的基础上,扩大试点范围,逐步在教育、卫生等民生部门推广试行。规范部门整体支出的工作办法,规范工作流程,强化对承接部门整体支出第三方评价机构的培训和考核,逐步提高部门整体支出绩效评价的工作考核。开展财政政策评价。从关系到民生的就业、社保、教育、农业等领域开始,逐步推进财政政策评价。对政策评价的重点、方法、流程、结果应用等进行探索,逐步规范政策评价工作。在总结经验基础上形成规范的政策评价操作流程和办法。选择部分行业,逐步建立分类分行业的指标库。从指标名称、指标含义、指标取数标准、评分标准等方面建立规范的绩效评价指标库,形成标志性的指标库成果。

(六)完善财政监督,聚焦改革重点

1.重视制度建设,推进大监督理念。明确各相关环节职责,推进从预算编制到预算执行等各部门的职责落实,规范监督程序,落实整改跟踪过程的制度建设。拓展财政监督的内容,推进以资金使用为主的监督转变为对政策的制定、政策的合理性、政策的执行监督并重的理念转变,推进大监督理念。借助外力,通过政府购买服务等形式,加强监督力量。利用信息化手段,加强财政监督,利用监管平台强化对投融资项目的监督。

2.聚焦财税热点,加强嘉定区预算管理的监督。加强嘉定区“十三五”期间重大财政政策落实和专项资金管理情况监督。聚焦财税支持热点,加大对科技创新、嘉定区新城建设、环保、卫生、教育等重点项目、民生领域和关键环节的监督力度。推进财税等优惠政策清理规范工作。聚焦全口径预决算,加强政府性基金预算监督。强化部门预算管理制度执行、非税收入管理情况、会计信息质量监督。加强财政部门内部监督。加强财政结转结余资金管理,提高其使用效率。加强对街镇的财政监督工作指导。创新提升财政监督理念,加强财政监督队伍建设,推进财政监督信息化建设。

3.建立健全财政信息公开机制。首先是扩大信息公开范围,将政府预决算调整情况的公开范围扩大到国有资本经营预算,将部门预决算的公开范围扩大到各类预算单位;更加注重公开涉及面广和社会关注度高的重大财政政策法规的发布、解读和回应。其次是细化信息公开内容,将按支出经济分类的部门预决算公开从部门决算基本支出按经济分类的“类”级科目,全面细化到“款”级科目;细化公开机关运行经费、国有资产占有情况、绩效评价情况等信息。

四、“十三五”时期财政在嘉定区新型城市建设中的重点工作

(一)加大财政支持力度,加快“科创中心”建设

对接参与上海建设具有全球影响力的科技创新中心,全力打造嘉定科技创新重要承载区,财政需要支持保障嘉定区“科创中心”建设战略。

1.加大财政科技投入力度。将科技投入作为财政预算保障的重点,重点支持市场不能有效配置资源的基础前沿、社会公益和重大共性关键技术研究等公共科技活动,为在基础科技领域做出重大创新、在关键核心技术领域取得重大突破提供财力支撑。

完善财政科技投入机制。转变政府科技管理职能,逐步依托专业机构管理科研项目,建立科技创新战略咨询和综合评审机制,财政部门加强评估评价和监督检查,建立目标明确和绩效导向的政府科技计划动态调整机制,并接受社会监督。

设立科技创新专项资金,提升区域自主创新能力。对自主创新重大平台与环境建设、自主创新重大项目建设、科技型企业成长助推和社会发展科技支撑等方面给予资金补助。根据区产业功能定位,建议将科技经费的投入比重适当的向战略性新兴产业、“四新”企业、4大重点产业方面倾斜,扶持新兴产业的发展,兼顾传统产业。

2.完善财政资金投入方式。综合协调政府各部门科技投入专项资金,改革科技创新财政投入支持方式,更多采取引导基金、贷款贴息、补改投等支持方式。对基础前沿类研究,完善稳定支持和竞争性支持相协调的机制,加大稳定性、持续性支持力度,支持研究机构自主布局科研项目,进一步推进产学研合作。对新型产业技术研发组织,通过签订战略合作协议等方式,明确建设任务和考核目标,给予稳定支持和经费使用自主权。

3.发挥财政政策引导效应。加大对企业科技创新活动的支持力度,积极落实国家和市有关高新技术企业认定、研发费用加计扣除、职工教育经费税前扣除等税收优惠政策等优惠政策,促进企业加大科技研发投入,建设高水平的企业技术中心、科技研发总部等。发挥税收政策引导作用,将对科技创新企业的税收优惠向科技成果的“中试”和转化环节倾斜,引导企业加大对科技成果转化的投入。

健全创新产品和服务优先采购政策,实施创新产品和服务的政府首购、订购政策,促进创新产品规模化应用。加大对天使投资的政府支持力度,政府建立对天使投资的风险补偿机制,对创业投资机构投资种子期、初创期科技型企业发生的实际投资损失,分档给予风险补偿。设立大型政策性融资担保机构,通过融资担保、再担保和股权投资等形式,为科技型中小企业提供增信服务。激励大众创业万众创新,积极支持创建国家小微企业创业创新基地示范城市,强化众创空间服务能力。

(二)支持城乡一体化发展,保障嘉定区新型城市建设

 “十三五”期间嘉定着力打造沿江发展轴和沪宁发展轴,构建组合式新城网络化协同格局和特色化镇村联动体系,财政需为形成新型的城市发展层次和城镇布局体系建设提供保障。围绕产城融合发展要求,推进轨道交通站点、蕴藻浜沿线开发建设,推动重大功能性项目向“一核”集中。财政支持“两翼”地区基础设施和公共服务资源配置,推动站点和功能性项目开发。

支持推进美丽乡村和四大重点功能区建设。完善村庄基础设施和公共服务配套,加强环境整治,支持农业基础设施、标准化养殖场和区域特色农产品生产基地建设,为创建国家农业示范区提供保障。在“四大板块”、“一核两翼”战略构架基础上,“十三五”财政重点支持嘉定新城核心区、国际汽车城核心区、科技创新核心功能区、北虹桥商务区等四大功能区建设。

(三)促进产业结构调整,推进经济发展方式转变

为推动优势产业集群集聚式发展提供财政保障。以龙头企业带动创新联盟、创新团队、创新基地和创新基金,形成“五位一体”的产业集群发展模式。进一步加大对具有核心制造功能的企业总部集聚力度,加快培育“新技术、新产业、新模式、新业态”经济发展,继续全力推进互联网、电子商务、文化信息、新型金融、商务商业等现代服务业快速发展,深入打造商务会展和旅游休闲目的地,提升城市软实力。

财政全力促进传统产业转型升级,支持四大战略项目及产业集群发展。支持集成电路及物联网产业发展,为打造以半导体芯片和传感器为主要方向的世界级研发设计中心落成提供财政支持,利用财税手段引导促进移动互联网、物联网、云计算等新一代信息技术的应用发展。支持新能源汽车及汽车智能化产业发展,为汽车及关键零部件领域高新技术研发提供财税保障条件,促进企业研制微型、小型系列化燃气轮机发电机组、储能电池智能模块和大容量储能系统。支持高性能医疗设备及精准医疗产业发展,加大专业孵化与引进力度,为聚集一流的生命科技企业提供良好的财税条件。支持智能制造及机器人产业发展,利用财税手段鼓励智能机器人核心交互技术研发,培育和发展服务机器人,推进智能制造及机器人特色化和品牌化发展。

(四)重点关注民生,促进社会事业协调发展

“十三五”期间,在保障政府公共职能正常运转的同时,要把更多财政资源用于改善和保障民生,支持民生制度体系改革深化,用于促进科学、教育、文化、卫生、体育等社会事业的协调发展。

1.促进教育优先发展。对接开展以文化铸魂和科技提升为主要特色的教育综合改革,保障区域科技优势的教育创新工程和高中特色多样发展项目实施,支持教师生涯和能力发展项目,为打造优秀教师队伍提供条件。优先保障教育综合改革方案确定的重大改革项目,设立区教育综合改革专项资金,确保教育综合改革项目顺利推进,全力保障教育综合改革顺利开展。

为提升“品质教育”内涵,加快推进与国内知名高校和国际教育机构合作办学项目,提供财政资金保障工作。健全基础教育质量综合评价机制,探索学区化、集团化办学模式,加快教育云平台建设,推动优质教育资源共建共享与辐射服务。财政加大教育投入力度,优先支持保障教育经费和项目。

一是以文化和科技为特色的育人体系基本建立,二是学生人文素养和创新能力全面提升,三是教师人才梯队和专业能力建设实效明显,四是多元开放、深度融合的教育服务新格局基本形成,五是统筹联动、持续推进的教育改革新机制基本确立,科学发展、动态适应嘉定区现代化新型城市功能定位和需求,为上海率先实现教育现代化提供可资借鉴、可以复制的区域改革经验。

2.支持医药卫生改革,优化医药制度体系。支持加强公共卫生服务能力建设,健全完善公共卫生服务体系。根据社区卫生服务综合改革的要求,深化收支两条线管理制度,对社区卫生经费实施区级统筹,逐步建立以社区卫生服务基本项目与标化工作量为基础、信息化为支撑的政府补偿机制、人力管理机制和薪酬分配机制等;完善公立医院财政投入政策,夯实公立医院内部管理基础,加强公立医院财政项目支出管理,探索建立科学合理的投入补偿机制。

3.支持社会保障改革,优化保障服务结构。“十三五”期间,社会保障体系处于不断改革和完善期间,财政需要支持推进机关事业单位养老保险制度改革,进一步支持推动社会保障领域城乡一体化建设,推进城乡医疗保障制度深化健全,支持统筹城乡社会救助发展,探索研究“征地养老”保险制度,健全城乡居民基本养老保险制度。为本市人才体系建设提供资金支持,并为落实积极的就业政策提供资金保障,进一步支持推动各项社会民生事业发展。

4.支持文化体育建设,完善资金投入体系。逐年加大财政资金投入,支持文化体育事业建设,建立健全与区财力、文化体育事业建设事权相匹配、与嘉定区人民群众文化体育需求相适应的保障机制。通过不断调整和优化支出结构,逐年提高文化、体育支出占财政支出的比例,实现文化、体育投入稳定增长。按照基本公共文化、体育服务标准,落实提供基本公共文化、体育服务项目所必需的资金,保障公共文化、体育服务体系建设和运行。

五、嘉定区财政改革与发展“十三五”规划的保障措施

加强制度建设。建立健全嘉定区财政规章制度体系,在部门预算管理、转移支付、国有资产管理、预算绩效管理等领域,有效推动地方规章制度健全;为规章制度的执行制定详细的附属实施方案,提高制度的可执行性和可操作性。同时,进一步贯彻执行新修订《预算法》。

加强信息化建设。建立纳入基础数据、预算编制、资金支付、财务核算等全过程管理的信息系统,保障其稳定运行。建立对部门预算基础信息的动态管理和项目支出预算的滚动管理,充分运用信息化手段把预算基础信息和项目库做实、做细,全面反映预算编制的来龙去脉,实现财政部门间的互联互通和信息共享。提高嘉定区财政网站的综合服务功能。

加强财务会计管理。全面落实政府会计改革,有序推进政府会计准则制度实施;推进行政事业单位内部控制规范全面实施,扩大企业内控标准实施范围,推动中小企业贯彻落实小企业内控规范。推进管理会计体系建设,培养管理会计人才,将管理会计知识纳入会计人员继续教育,强化管理会计理论与案例培训,加大宣传动员力度,推动管理会计研究应用。加强会计队伍建设,培养优秀会计人才,做好会计从业人员资格管理,提升会计人员继续教育质量,推进小微企业财务会计培训咨询基地建设。提升会计信息化建设水平,全面落实《企业会计信息化工作规范》。

附件:1、“十二五”时期嘉定区历年一般公共预算收入

      2、“十二五”时期嘉定区历年一般公共预算支出

附件一

“十二五”时期嘉定区历年一般公共预算收入

单位:亿元

收入项目

2011

2012

2013

2014

2015

一般公共预算收入合计

107.09

121.60

145.39

167.78

 191.36

(一)税收收入

102.95

117.26

137.59

161.63

 182.35

1.增值税

20.98

31.40

42.89

46.63

 54.07

2.营业税

34.09

25.41

30.08

32.66

 33.41

3.企业所得税

19.57

20.94

24.52

28.92

 33.86

4.个人所得税

6.75

7.05

8.86

10.48

 13.10

5.城市维护建设税

1.61

1.63

2.07

2.15

 5.35

6.房产税

0.52

0.49

0.94

1.26

 2.56

7.城镇土地使用税

0.74

0.80

0.70

1.63

 2.13

8.印花税

2.85

4.52

3.83

5.58

 6.29

9.土地增值税

6.62

15.30

11.30

18.52

 18.88

10.车船税

0.44

0.57

0.72

0.76

 0.83

11.耕地占用税

0.38

0.90

0.74

1.80

 0.35

12.契税

8.41

8.25

10.95

11.25

 11.52

(二)非税收入

4.14

4.34

7.80

6.15

 9.01

1.专项收入

0.06

0.04

0.07

0.02

 2.14

2.行政事业性收费

1.20

1.68

2.12

1.61

 2.37

3.国有资产有偿使用收入



1.02

2.18

 2.55

4.非税其他收入

2.88

2.61

4.60

2.34

 1.95


附件二

“十二五”时期嘉定区历年一般公共预算支出

单位:亿元

支出项目

2011

2012

2013

2014

2015

一、一般公共服务支出

18.58

23.48

22.83

22.79

20.51

三、国防支出

0.22

0.25

0.42

0.26

0.30

四、公共安全支出

7.26

8.51

9.62

10.89

11.93

五、教育支出

17.71

22.30

26.48

28.42

28.71

六、科学技术支出

2.41

2.68

5.69

6.25

10.00

七、文化体育与传媒支出

1.79

4.06

5.30

5.81

4.26

八、社会保障和就业支出

13.55

14.87

19.18

20.83

23.11

十、医疗卫生与计划生育支出

6.94

9.20

10.02

13.89

16.18

十一、节能环保支出

1.52

1.69

1.60

1.82

2.57

十二、城乡社区支出

35.29

27.83

37.86

42.57

123.45

十三、农林水支出

5.02

5.98

6.93

8.13

8.83

十四、交通运输支出

3.31

3.00

3.84

4.59

8.77

十五、资源勘探信息等支出

10.98

17.41

19.38

24.56

28.31

十六、商业服务业等支出

0.88

1.67

0.72

1.33

3.38


二十、国土海洋气象等支出

0.20

0.30

0.23

0.52

0.84


二十一、住房保障支出

0.74

1.52

1.42

1.24

1.77


二十二、粮油物资储备支出

0.04

0.15

0.08

0.33

0.08


二十九、其他支出

10.88

7.83

5.67

3.59

4.24


一般公共预算支出科目合计

137.32

152.73

177.26

197.84

297.24


五、教育支出

0.09

2.81

3.23

3.48



八、社会保障和就业支出

0.30

0.43

0.49

0.61

0.12


十二、城乡社区支出

149.18

93.17

139.42

101.75

104.04


十三、农林水支出

0.00

0.11

0.00

83.58



十五、资源勘探信息等支出

0.00

0.01

0.02

0.01

0.01


二十九、其他支出

0.09

0.11

0.25

0.18

0.18


政府性基金预算支出科目合计

149.68

96.64

143.41

107.25

104.35